~引用中財網(wǎng)
國家戰(zhàn)略不僅要有制度層面的安排，在物質(zhì)層面也應有統(tǒng)籌考慮。在當今世界日益復雜的技術博弈面前，具有戰(zhàn)略價值的金屬也是一種籌碼，要看到這些籌碼不僅有經(jīng)濟價值，還有政治、外交、軍事價值，要按照國家戰(zhàn)略來統(tǒng)籌安排這些戰(zhàn)略金屬，這樣在國際交往中就能把握主動，使我們對戰(zhàn)略資源的利用居于有利位置?！獊喎?
戰(zhàn)略金屬關系到一國乃至全球未來的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟安全問題。2008年國際金融危機以來，隨著新能源、新材料、新一代信息技術等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速崛起，以及全球經(jīng)濟/產(chǎn)業(yè)格局的新一輪重構(gòu)，作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)支撐的稀有戰(zhàn)略金屬就成為當今世界各國資源競爭的前沿領域。
出于對國家經(jīng)濟安全長遠發(fā)展的重要考量，對戰(zhàn)略金屬的安全保障與應用迫在眉睫，必須把保護戰(zhàn)略金屬安全納入到我國總體國家安全的框架之下，及早進行超前性、全局性謀劃。加快形成中國戰(zhàn)略金屬的國家戰(zhàn)略和全球化戰(zhàn)略，是當前我國面臨的一項極為重要而緊迫的戰(zhàn)略任務。
張茉楠
當前戰(zhàn)略金屬競爭與爭奪正加入大國博弈
稀有金屬也被視為戰(zhàn)略金屬，是維護國家根本利益的重要保障，對國家經(jīng)濟安全、工業(yè)化進程和國際競爭力等具有極為重要的戰(zhàn)略意義。由于全球具有重要戰(zhàn)略價值的稀有金屬礦產(chǎn)分布極不均衡，便于開發(fā)利用的優(yōu)勢資源集中在少數(shù)國家和地區(qū)。資源分布的不均衡性，使鎢、鉭、鈹、銦等稀有金屬，以及稀土金屬、鉑族的戰(zhàn)略地位更加突出，成為國際資源競爭的重要領域。
1．把戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)上升為國家戰(zhàn)略的緊迫性
稀有戰(zhàn)略金屬具有明顯的稀缺性、不可替代性，是支撐戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要功能性材料，隨著現(xiàn)代科學技術的不斷創(chuàng)新，市場對各種功能性金屬材料的需求呈上升趨勢。特別是在技術創(chuàng)新進程中，一些原來被認為用途十分有限的金屬，會因為一項重大技術的突破，而具有極其重要的戰(zhàn)略價值。
一方面，高端制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，尤其是前沿科技產(chǎn)業(yè)領域的發(fā)展，是原子能、航空航天、半導體、特種鋼、耐熱合金及尖端武器等眾多關乎國計民生和國家安全方面所必需的原材料。隨著工業(yè)4.0時代的到來，智能機器人核心部件、高端芯片等產(chǎn)業(yè)會加速發(fā)展。這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開稀有金屬，如砷化鎵、磷化銦是生產(chǎn)高端芯片的重要原料。高端制造業(yè)中的大型金屬材料3D打印，無論是3D打印機本身還是所打印的金屬器件，都離不開各種機械性能優(yōu)異的稀有金屬鎢、鈦、釩等材料。
而另一方面，近些年來對戰(zhàn)略金屬需求也迅速增長，作為高新技術產(chǎn)業(yè)里的關鍵元素，目前許多戰(zhàn)略金屬資源還難以替代。全球特別是科技相對發(fā)達的美國、日本和歐盟等經(jīng)濟體對金屬礦產(chǎn)的需求呈現(xiàn)出剛性特征。相關研究表明，2030年新興領域?qū)︽?、銦等新興礦產(chǎn)的需求將較2006年上漲2-20倍不等，未來全球?qū)?zhàn)略金屬的需求都將持續(xù)上升。
2．世界各國加緊戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)的戰(zhàn)略布局
長期以來，以美國、日本、加拿大為代表的西方發(fā)達國家，一直把實施全球資源戰(zhàn)略作為國家整體戰(zhàn)略的重要組成部分，與國家政治、經(jīng)濟、外交、軍事、金融等政策有機結(jié)合，并隨著國內(nèi)外形勢變化適時調(diào)整，確保國家經(jīng)濟安全。
美國作為世界上第一個正式建立國家戰(zhàn)略資源儲備的國家。早在1939年美國就開始實行重點礦產(chǎn)品儲備，制定《戰(zhàn)略物資儲備法》對本國的石油、煤炭、稀土等只探不采，儲備長期從國外低價購買。到1985年儲備的戰(zhàn)略資源達到63類93 種，包括石油、鈾、鋁、銻、鉻、黃金等重要礦產(chǎn)。美國憑借其強大的軍事、經(jīng)濟實力，已建立起面向全球多層次、多渠道的戰(zhàn)略資源全球配置保障體系和龐大的戰(zhàn)略資源儲備體系。隨著國內(nèi)外資源供需形勢變化，不斷增加資源儲備品種，并逢機大量購買全球廉價戰(zhàn)略資源。日本作為一個礦產(chǎn)資源極為貧乏的島國，通過積極推行海外礦產(chǎn)勘查補貼計劃，鼓勵境外開礦，獲取全球戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源。
進入新世紀以來，世界格局發(fā)生重大變化，在全球化的大趨勢下，資源競爭日趨激烈，發(fā)展具有不確定性，資源性產(chǎn)品泛金融化趨勢日益明顯，資源民族主義盛行，發(fā)達國家開始重申戰(zhàn)略儲備的必要性。近些年來世界主要國家更是將戰(zhàn)略金屬的開發(fā)利用保護提高到極為重要的戰(zhàn)略高度，美國、歐盟、日本、韓國、聯(lián)合國環(huán)境計劃署等國家或國際組織均制定了戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源的名錄清單。
2009年7月，日本政府提出的《稀有金屬保障戰(zhàn)略》對稀有金屬定義為 “地球上存量稀少，因技術和經(jīng)濟因素提取困難的，現(xiàn)代工業(yè)以及未來伴隨著技術革命所形成的新型工業(yè)所必需的金屬?！辈⑻岢隽?1種礦產(chǎn)（包含47種元素）作為優(yōu)先考慮礦產(chǎn)。2010年6月《對歐盟生死攸關的原料》報告，將14種重要金屬礦產(chǎn)確定為“關鍵原材料”（包含35種元素）。2011年12月美國能源部出臺了《2011關鍵材料戰(zhàn)略》，提出了14種金屬為關鍵礦產(chǎn)，各國對戰(zhàn)略金屬資源的競爭和爭奪十分激烈。
3．戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)的大國博弈日益升級
從戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源的分布和競爭格局看，歐盟、美國、英國等發(fā)達經(jīng)濟體所厘定的關鍵金屬礦產(chǎn)中，有很多均為我國的優(yōu)勢礦產(chǎn)。據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局礦產(chǎn)資源年評統(tǒng)計，中國銻產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量的90%，鎵產(chǎn)量占60%，鍺產(chǎn)量占68%，石墨產(chǎn)量占65%，銦產(chǎn)量占56%，鎂產(chǎn)量占70%，錳產(chǎn)量占86%，鎢產(chǎn)量占86%?？梢?，有近一半的礦產(chǎn)為中國的優(yōu)勢礦產(chǎn)。這些礦產(chǎn)對于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要作用，且多集中在新興經(jīng)濟體國家，如中國、俄羅斯等，西方國家認為這些礦產(chǎn)發(fā)生供應中斷的風險比較大，故而得到了西方國家的密切關注。
歐盟對于我國戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)的依賴一直存在，在2012年《歐洲原材料創(chuàng)新性伙伴關系》(EIP)，以及《歐盟2020戰(zhàn)略》(Horizon 2020)中，明確標示了關鍵原材料名單，這些礦產(chǎn)資源被認為“對歐盟經(jīng)濟十分重要”且“在供應上有高風險”，其中大部分都依靠中國進口，包括87%的銻、69%的鎵、59%的鍺、58%的銦、99%的重稀土、87%的輕稀土和85%的鎢。因此，隨著戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)對國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性和重要性日益增加，包括美國、日本、歐盟在內(nèi)的發(fā)達國家在加強自身戰(zhàn)略資源儲備的同時強烈反對發(fā)展中國家對戰(zhàn)略金屬資源的出口實施限制，雙方利益劇烈交鋒，使得戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)領域的貿(mào)易摩擦不斷升級。
我國戰(zhàn)略金屬資源面臨的風險與挑戰(zhàn)
盡管我國戰(zhàn)略金屬保護性發(fā)展體系建設已經(jīng)開始逐步建立，但與發(fā)達國家相比，在戰(zhàn)略設計上仍存在較大差距，使我國在戰(zhàn)略金屬的國際競爭中總體處于被動地位，面臨幾大突出問題：
1．現(xiàn)行保護政策不足，缺乏戰(zhàn)略頂層設計
一是戰(zhàn)略頂層規(guī)劃和設計總體薄弱。發(fā)達國家對關系國家安危的戰(zhàn)略性問題高度重視，堅持戰(zhàn)略規(guī)劃先行的體制機制，從而能夠長期占據(jù)著國際競爭的制高點。我國對戰(zhàn)略金屬缺乏長期深入跟蹤研究的機制，尚不能與體現(xiàn)市場經(jīng)濟原則的國際相關公約接軌，出口缺乏有效的調(diào)控和管理，難以有效保障國內(nèi)戰(zhàn)略金屬產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。
二是重要稀有金屬遭賤賣損害國家利益。發(fā)達國家戰(zhàn)略金屬資源國家儲備占有重要地位。但是，由于沒有健全的法律法規(guī)，目前我國國家儲備的功能和作用卻不十分清晰，難以在國家戰(zhàn)略金屬政策體系中發(fā)揮重要作用。例如我國雖然稀土、鎢等資源豐富，但經(jīng)過長期開采，優(yōu)勢在下降，銦、鍺、鎵、錸、鈹?shù)劝樯饘儋Y源消耗也很快。不少稀有金屬，如銦、鎢、鋰甚至遭到賤賣，難以保障國家在國際分工中的利益最大化。
三是相關政策措施的可操作性亟待提升。當前盡管國家有關部門對一些戰(zhàn)略金屬資源開采實施指標管理，但實際操作中并沒有得到很好貫徹，即使在國家統(tǒng)計范圍內(nèi)，每年稀土、鎢的實際產(chǎn)量均明顯超過國家開采指標。國家有關部門已對部分戰(zhàn)略性金屬資源開發(fā)、冶煉和加工生產(chǎn)、流通、進出口制定了比較嚴格的準入門檻，但依然難以制止產(chǎn)能盲目擴張和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)惡性競爭。
四是我國亟待制定出臺戰(zhàn)略金屬資源目錄。目前我國已經(jīng)頒布出臺了多部目錄清單，如《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)目錄》（包括7門、34大類、152中類、470小類、322次小類，共721個產(chǎn)品）；《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要領域》；《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要技術領域目錄》；《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點細分目錄》；等。但支撐戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)名錄至今尚未提出，更沒有列入上述產(chǎn)業(yè)目錄之中。
2．發(fā)達國家對向中國戰(zhàn)略金屬出口持高度警惕立場
很大程度上，發(fā)達國家對中國崛起仍存戒心，許多國家采取政府干預、法律政策保護等形式保護本國利益，加之部分國際組織實際控制權掌握在發(fā)達國家手中，戰(zhàn)略金屬領域面臨較大的政治風險。
一些國家保護所謂“自由貿(mào)易”理論，一方面要求別國能夠長期向其提供廉價戰(zhàn)略金屬，另一方面又通過限制大規(guī)模殺傷武器公約，將絕大部分戰(zhàn)略金屬列為“軍民兩用物項”管理范圍，限制其自由貿(mào)易。我國政府近年來加強并不斷完善對部分資源類產(chǎn)品，特別是消耗性資源產(chǎn)品的管理，對于部分有色金屬出口實施限制。例如，WTO專家組和貿(mào)易仲裁機構(gòu)單純以《入世協(xié)定書》等法律文件為依據(jù)，左右貿(mào)易仲裁結(jié)果，對我國造成極為不利的影響。
3．我國戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)面臨較大供給安全風險
當前全球經(jīng)濟發(fā)展對戰(zhàn)略金屬資源需求不斷增長，而世界重要金屬資源分布的不平衡性，導致少數(shù)國家對礦產(chǎn)資源生產(chǎn)、貿(mào)易和市場價格壟斷性不斷加強，使我國利用海外資源的成本不斷上升，穩(wěn)定供應的渠道受到威脅。尤其是國際資源民族主義抬頭，大大增加我國利用海外資源的代價和風險。在這種背景下，我們需要清醒地認識到世界資源形勢和我國的經(jīng)濟安全風險，資源稀缺性金屬應該成為優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略性金屬品種加以重視。
亞太以及周邊國家在中國戰(zhàn)略金屬資源進口中占有重要地位。截至2012年，亞太及周邊國家已經(jīng)成為中國進口鎳、鋁土等戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源的重要供應地。2011年，中國97%的進口鎳來自印尼和菲律賓，占進口總量的比例分別為52%和45%；來自印尼和澳大利亞的進口鋁土分別占78%和11%；2010年，45.3%的進口鈾礦來自泰國和馬來西亞。
此外，中國進口戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)海洋運輸線主要是三大方向：向西印度洋、大西洋方向；向南大洋洲方向；向東太平洋、美洲、大西洋方向。其中向西和向東的航線為中國兩大遠洋主干線。總體上看，中國戰(zhàn)略金屬資源進口通道比較單一，印度洋航線組（經(jīng)蘇伊士運河的中東海灣—中國港口航線）承擔了大部分石油進口的海上運輸。因此，周邊安全、地緣政治關系，資源民族主義，以及戰(zhàn)略通道風險成為影響我國戰(zhàn)略金屬資源供給安全保障的重要變量。
加快完善我國戰(zhàn)略金屬的總體戰(zhàn)略框架
當前，全球戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)利用仍處于初期探索性階段，但隨著世界主要國家加緊戰(zhàn)略布局，未來戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)爭奪將更趨激烈。中國須以戰(zhàn)略眼光，及早進行超前性、全局性謀劃，制定正確的戰(zhàn)略金屬的國家戰(zhàn)略，將戰(zhàn)略金屬資源安全納入到我國總體國家安之中，積極參與全球礦產(chǎn)資源治理規(guī)則制定，維護國家長遠發(fā)展和戰(zhàn)略安全。
1．須高度重視戰(zhàn)略金屬儲備體系建設，形成適合我國特色儲備制度
建立包括戰(zhàn)略金屬在內(nèi)的主要礦產(chǎn)資源儲備體系。我國已經(jīng)初步建立國家石油儲備制度，未來亟待擴大至戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源儲備的種類和層級，必須堅持保障優(yōu)先、適度超前、量力而行、合理布局的原則，針對戰(zhàn)略金屬更應該從國家儲備發(fā)展至國家與商業(yè)（企業(yè)）儲備等復合型戰(zhàn)略儲備體系，因地制宜地制定儲備目標、儲備方案和管理措施，提升危機應對能力和安全管控能力。
從戰(zhàn)略金屬實物儲備的品種上看，我國在目前階段應重點儲備以下品種：國民經(jīng)濟建設與社會發(fā)展所必需的、對經(jīng)濟發(fā)展具有重要影響力的品種；涉及國家安全的品種；進口依存度高的品種；可影響國際市場、儲量具有明顯優(yōu)勢、而價格偏離價值的金屬品種。
首先是鋯鉿、鉭鈮等短缺性資源，以及稀土、銦、鍺、錸等未來在新能源和新材料領域具有重要用途的戰(zhàn)略性金屬。其次是國內(nèi)需求量較大，直接關系國家安全，資源保障能力不足的鎳、鈷、鈦、鈹?shù)?。最后是在一定條件下，適度儲備一些涉及國家安全的鎢等。我國鉑族金屬資源也十分短缺，可以實施國家儲備與民間儲備相結(jié)合的方式，完善商業(yè)收儲制度，實現(xiàn)“藏富于民”。
2．借鑒主要發(fā)達國家經(jīng)驗，加快我國戰(zhàn)略金屬資源立法和法律體系建設
進一步完善有關的法律法規(guī)，積極推進戰(zhàn)略金屬立法和相關管理條例的完善，明確戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)在國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，為國家執(zhí)法部門執(zhí)法提供依據(jù)，做好優(yōu)勢戰(zhàn)略金屬資源的保護性開發(fā)工作。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗實施戰(zhàn)略金屬儲備立法，制定儲備法是各國實施戰(zhàn)略資源儲備制度的前提，也是實施戰(zhàn)略資源儲備制度的重要保障，出臺包括綜合儲備立法、行業(yè)儲備立法、戰(zhàn)略礦產(chǎn)單獨立法等方面的法律框架。
3．做好我國戰(zhàn)略金屬資源目錄定位和保護性發(fā)展的規(guī)劃設計
根據(jù)我國各種戰(zhàn)略金屬的資源稟賦情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎以及技術開發(fā)能力，參考戰(zhàn)略金屬建議目錄，制定差異化的戰(zhàn)略規(guī)劃。準確掌握我國金屬資源安全水平。通過建設權威、及時、全面的“金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源安全數(shù)據(jù)庫”，對戰(zhàn)略金屬資源安全現(xiàn)狀進行客觀分析，然后構(gòu)建戰(zhàn)略金屬資源安全指標體系，采用“戰(zhàn)略金屬資源安全指數(shù)”對我國金屬資源安全水平進行定量評價，持續(xù)監(jiān)測并預警戰(zhàn)略金屬資源安全狀況，為國家制定戰(zhàn)略金屬資源政策和戰(zhàn)略金屬安全提供科學依據(jù)和決策參考。
4．全面強化戰(zhàn)略金屬的戰(zhàn)略管理能力，保障戰(zhàn)略資源供給安全
未來我國將擔負對內(nèi)轉(zhuǎn)型和對外和平發(fā)展的雙重任務。戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源是大國崛起的關鍵，隨著國力和需求的不斷增長，我國不僅面臨著既有治理結(jié)構(gòu)的制約，也將面臨美國等西方國家遏制。因此，應將戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全納入“一帶一路”整體框架，以及經(jīng)濟外交的戰(zhàn)略考量之中。
一是全面強化戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源全球管理。做好戰(zhàn)略金屬資源進出口配額管理，深入研究利用國際貿(mào)易協(xié)議的有效途徑，要制定科學的出口配額分配方法，做好戰(zhàn)略金屬產(chǎn)品出口配額許可證的發(fā)放工作；進一步挖掘稅目資源，完善稀有金屬產(chǎn)品進出口稅目，支持高新技術產(chǎn)品出口，優(yōu)化產(chǎn)品進出口結(jié)構(gòu)，更多地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用，依靠資質(zhì)審查、行業(yè)自律規(guī)范戰(zhàn)略金屬產(chǎn)品進出口秩序；維護海外資源利益，建立完善集中統(tǒng)一的境外資源管理體制機制。
二是建設國內(nèi)短缺戰(zhàn)略金屬資源境外保障基地。鼓勵通過國際合作，利用境外戰(zhàn)略金屬資源，特別是要在“一帶一路”等戰(zhàn)略框架下積極建設境外鎳、鈷、鉑族金屬、鉭、鈮、鋯、鉿等國內(nèi)短缺資源基地，穩(wěn)步推進建設境外鈦、鈹、鋰等優(yōu)質(zhì)資源基地，大幅提升我國戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源的保障能力。
三是全面提升我國戰(zhàn)略金屬定價權。推進戰(zhàn)略金屬產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)，打造具有全球競爭力的企業(yè)和交易平臺。積極提升中國在全球戰(zhàn)略金屬產(chǎn)業(yè)中定價權，培育在世界范圍內(nèi)具有資源控制力、市場影響力、技術引導力的全球化企業(yè)，提高企業(yè)海外開發(fā)效率，使金屬資源企業(yè)在國際競爭中逐步形成具有國際影響力的企業(yè)集團，提升中國戰(zhàn)略金屬定價權。
四是加強戰(zhàn)略金屬國際合作機制建設。當前全球金屬礦產(chǎn)資源治理體系主要由美國主導，美國和西方國家制定了一系列金屬礦產(chǎn)資源價格、航運規(guī)則、資源開發(fā)、社會責任、爭端解決等治理機制，我國應積極融入并主動引導全球戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源的治理制度建設，通過機制設計、通道保障等多種途徑實現(xiàn)戰(zhàn)略金屬供給安全。
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