黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《規(guī)劃建議》）明確提出，“堅持總體國家安全觀，實施國家安全戰(zhàn)略”，“保障能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全”，“推進(jìn)能源革命，完善能源產(chǎn)供儲銷體系，加強(qiáng)國內(nèi)油氣勘探開發(fā)”，“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。《規(guī)劃建議》還提出，“發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。加快壯大新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等產(chǎn)業(yè)”。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的安全保障問題被提到國家安全的新的重要高度。這也意味著“十四五”期間，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)將會快速發(fā)展，也必然對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源形成巨大需求。
而從全球范圍看，隨著多領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新融合發(fā)展步伐的加快，各國對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度空前加大，在戰(zhàn)略性資源控制和儲備方面的重視程度和相關(guān)行動也空前一致。
戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國際競爭形勢加劇
美國全球安全專家和防御分析家邁克爾·T·克萊爾在《資源戰(zhàn)爭：全球沖突的新場景》中指出，資源爭奪是國際沖突的根本動因，國家之間的沖突對立實質(zhì)上都?xì)w因?qū)ο∪睉?zhàn)略資源的爭奪。這也從更深層折射出，稀缺礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的國際競爭從更寬泛的角度說就是大國競爭的重要根源。
目前，全球礦業(yè)受內(nèi)外部多重因素影響，正處于深度調(diào)整時期。不斷出現(xiàn)的新變化正在深刻影響著全球礦業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。但對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展制高點的爭奪，各國的目標(biāo)是一致的。
不論是美國的“總統(tǒng)制造業(yè)復(fù)興計劃”還是“德國工業(yè)4.0”，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體近年推行“再工業(yè)化”戰(zhàn)略重點均聚焦新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，特別是隨著戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)在新能源開發(fā)、電子工業(yè)，尤其是在國防軍工等產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用不斷增加，其重要性日漸凸顯。這也加快促使世界礦產(chǎn)資源爭奪的重點從大宗礦產(chǎn)轉(zhuǎn)向稀缺的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。
為應(yīng)對稀缺礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的大國競爭，美國、歐盟、日本等主要發(fā)達(dá)國家相繼通過法案，加強(qiáng)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的國家管控和戰(zhàn)略儲備，意在逐步降低對中國等稀缺礦產(chǎn)品主要出口國的依賴，從而為其新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足、穩(wěn)定的原材料保障。
早在2006年，日本政府就提出“國家能源資源戰(zhàn)略規(guī)劃”，由日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省主導(dǎo)，除了國家法律規(guī)定的必須儲備的稀有金屬等戰(zhàn)略物資外，還將鉑、銦及稀土等金屬戰(zhàn)略物資納入其中。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源能源廳專門組織覆蓋稀缺金屬全產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)界和學(xué)術(shù)界人士，研究確保包括釩、鉻、錳、鈷、鎳、鉬、金、銀、銅等共31種稀缺礦物資源的穩(wěn)定供應(yīng)對策，并將其研究結(jié)果納入國家政策“戰(zhàn)略規(guī)劃”。
2019年，美國通過《能源資源治理倡議》，聯(lián)合澳大利亞、巴西、剛果（金）等9個國家結(jié)成聯(lián)盟。這些國家正是我國礦產(chǎn)品進(jìn)口的主要來源地（例如約95%的進(jìn)口鈷礦、85%的鐵礦石、60%的鎳礦、40%的銅礦均來自以上國家）和海外礦業(yè)投資地（海外權(quán)益資源產(chǎn)量中，約80%~90%的鐵礦石、銅礦、鈷礦，60%的鋰礦來自以上國家）。特朗普發(fā)布總統(tǒng)令，提出確保其所謂關(guān)鍵礦產(chǎn)可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略，并將中國視為關(guān)鍵礦產(chǎn)的競爭對手。
2020年9月3日，歐盟更新了其關(guān)鍵原材料清單，將稀土等30種具有重大經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略價值的原材料納入清單。歐盟認(rèn)為，這些原材料既具有重大經(jīng)濟(jì)價值，又蘊含供應(yīng)風(fēng)險，事關(guān)歐盟產(chǎn)業(yè)布局和投資研發(fā)。2020年的清單中共包含30種關(guān)鍵原材料。相比之下，2011年為14種，2014年為20種，2017年為27種，表現(xiàn)出歐盟不斷擴(kuò)大關(guān)鍵原材料概念范圍的趨勢。
而部分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源富裕國也相繼調(diào)整礦業(yè)政策。如印尼禁止鎳礦出口。剛果（金）將鈷礦權(quán)利金從2%提升至10%，并對超額利潤征收50%的稅。緬甸于2019年12月以環(huán)保為理由封關(guān)造成我國重稀土進(jìn)口中斷。
由此看來，未來大國間礦產(chǎn)資源競爭的焦點，將是支撐核心技術(shù)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的競爭。然而，由于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的地質(zhì)分布不均勻，具有極高的供應(yīng)風(fēng)險，且資源國家的政治穩(wěn)定水平、國與國之間的地緣政治關(guān)系都會對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全產(chǎn)生很大影響。
國內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲供需失衡將持續(xù)
戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)是指對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防安全至關(guān)重要，同時在供應(yīng)方面或存在較大風(fēng)險的礦產(chǎn)資源。
2016年，國務(wù)院批復(fù)通過的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016-2020年）》將能源礦產(chǎn)石油、天然氣、頁巖氣、煤炭、煤層氣、鈾；金屬礦產(chǎn)鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鎢、錫、鉬、銻、鈷、鋰、稀土、鋯；非金屬礦產(chǎn)磷、鉀鹽、晶質(zhì)石墨、螢石等共24種列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄。
就目前情況看，我國約2/3的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)需要進(jìn)口，其中石油、鐵礦石、鉻鐵礦，以及銅、鋁、鎳、鈷、鋯等對外依存度已經(jīng)超過70%。疊加新冠肺炎疫情對全球市場的影響及對全球政治格局帶來的劇變，導(dǎo)致供應(yīng)鏈安全和運輸安全嚴(yán)峻形勢加劇。我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)安全保障將成為新的重要課題。
自然資源部在2020年10月發(fā)布的《中國礦產(chǎn)資源報告2020》數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國主要礦產(chǎn)中有34種礦產(chǎn)資源儲量增長。其中，煤炭增長0.6％，石油剩余探明技術(shù)可采儲量下降0.5％，天然氣增長3.0％，頁巖氣增長77.8％。非油氣礦產(chǎn)資源儲量有所增長，錳礦增長5.6％，鉛礦增長6.7％，鋅礦增長6.8%，鋁土礦增長5.7％，鎢礦增長4.6％，鉬礦增長5.4％，銻礦增長4.8%，金礦增長3.6％，菱鎂礦增長12.9%，石墨增長21.4％；下降比較明顯的礦產(chǎn)有鎳礦（-9.4%）、螢石（-6.3%）和硼礦（-4.3%）等 。煤炭新增較上年明顯下降。主要金屬礦產(chǎn)中錳礦、銅礦、鉛礦、鋅礦、鎢礦、鉬礦、銀礦等新增明顯，鐵礦、鎳礦、錫礦、金礦明顯下降。
相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，除鎢、鉬、銻、錫、稀土、石墨等6種礦產(chǎn)外，我國油氣、鐵、銅、鋁、鎳等15種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的資源儲量占全球比重均低于20%，尤其是影響能源安全的石油，儲量僅占全球總量的1.5%，煤炭的儲量也僅占全球總量的13.2%。從數(shù)量上看，我國2/3以上的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲量在全球均處于劣勢。
從需求端看，2019年，原油、天然氣、煤炭、鐵礦石、銅精礦進(jìn)口額約占我國礦產(chǎn)品進(jìn)口總額的85%。其中，原油、煤炭、天然氣進(jìn)口量分別高達(dá)5.1億噸、3億噸、1億噸，對外依存度分別為78%、7%、43%；鐵礦石、銅精礦（實物）進(jìn)口量分別高達(dá)10.7億噸、2200萬噸，對外依存度分別為85%、78%。超過2/3的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源品類依靠進(jìn)口，且對外依存度居高不下。
礦產(chǎn)資源新增資源儲量增長跟不上需求增長速度，同時，持續(xù)的地質(zhì)勘查投入下降進(jìn)一步加劇資源后備儲量不足的情況。數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國地質(zhì)勘查投資993.40億元，較上年增長22.6%。其中，油氣地質(zhì)勘查投資821.29億元，增長29.0%；非油氣地質(zhì)勘查投資172.11億元，下降0.9%。非油氣礦產(chǎn)勘查以金礦、鉛鋅礦、煤炭、鈾礦、銅礦為主，合計占全國非油氣礦產(chǎn)勘查投資的54.2%。與2018年相比，鎢礦、錫礦、鉬礦、石墨投資增長，煤炭、鐵礦、錳礦、銅礦、鎳礦、金礦、鉀鹽、磷礦等礦種投資降幅較大。
我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，驅(qū)動礦產(chǎn)品生產(chǎn)和消費快速增長，但戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)卻不能與實際消費同步增長。2019年，我國煤炭、原油、鐵礦石（成品礦）、銅礦（金屬）產(chǎn)量相比2001年分別增長232%、16%、124%、178%，而消費量卻增長200%~600%。
目前，我國礦產(chǎn)資源的消費量相當(dāng)于工業(yè)化國家消費量的總和，且我國大部分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)需求尚未達(dá)到峰值。特別是一些用量較小的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)（如稀土、鈷、鋰等）需求還將快速增長，需求峰值將至2035年前后。原油、鐵礦石等部分緊缺的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品可能仍將長期依賴進(jìn)口。
保障戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應(yīng)安全從關(guān)鍵處發(fā)力
從全球視角看，主要發(fā)達(dá)國家都將資源安全視為國家安全的重要組成部分，高度關(guān)注資源領(lǐng)域國際競爭格局的變化及影響，在對礦產(chǎn)資源產(chǎn)品和主要原材料的關(guān)鍵性進(jìn)行全面系統(tǒng)分析和評估的基礎(chǔ)上，對涉及關(guān)鍵礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和戰(zhàn)略儲備紛紛做出長遠(yuǎn)規(guī)劃。包括本國戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)資源利用的政策調(diào)整，以及在國際范圍內(nèi)開展戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的國際協(xié)調(diào)，并將技術(shù)創(chuàng)新作為提高資源保障能力的主攻方向以減少對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的實際消耗量和對外依賴度。
就國內(nèi)情況看，2016年，原國土資源部就提出，要將納入目錄的24種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)作為礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理的重點對象，在資源配置、財政投入、重大項目、礦業(yè)用地等方面加強(qiáng)引導(dǎo)和差別化管理，提高資源安全供應(yīng)能力和開發(fā)利用水平，并著手建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，建立預(yù)警指標(biāo)、安全臨界值及綜合評價模型，系統(tǒng)開展國內(nèi)外礦產(chǎn)品供需和資源形勢分析，強(qiáng)化應(yīng)對國際重大沖突資源安全預(yù)警能力；建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)監(jiān)測預(yù)警報告制度，以支持政府決策，引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。2020年1月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》，統(tǒng)一負(fù)責(zé)石油、烴類天然氣等14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓、登記，而戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中的大宗礦產(chǎn)則通過礦產(chǎn)資源規(guī)劃加強(qiáng)管控。
針對國內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全保障，相關(guān)專家建議，必須高度重視增強(qiáng)自主可控能力，從頂層設(shè)計發(fā)力，全力保障資源供應(yīng)和全產(chǎn)業(yè)鏈安全。要圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，持續(xù)保障勘查投入，推進(jìn)礦種勘查結(jié)構(gòu)調(diào)整和勘查布局優(yōu)化，有針對性地加大油氣、鋰、鈷、離子型稀土等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的勘查投入，兼顧鐵、銅等大宗緊缺礦產(chǎn)勘查，努力增加國家資源儲量。要以“一帶一路”建設(shè)為契機(jī)，深化礦業(yè)國際合作，充分利用中國部分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的采冶技術(shù)優(yōu)勢，深度參與戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)的合作開發(fā)利用。同時，適度開放國內(nèi)市場，建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)合作組織，鼓勵資源國、供給國、需求國加入組織，設(shè)立技術(shù)合作、市場開放、供給優(yōu)先、金融支持等機(jī)制，構(gòu)建從供應(yīng)國經(jīng)通道國到消費國的供應(yīng)鏈保障體系，全面融入國際戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)新格局。要切實實施戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保護(hù)與儲備工程，建立政府和企業(yè)共同參與、采儲結(jié)合的混合儲備機(jī)制，建立以產(chǎn)品儲備為主、產(chǎn)能和產(chǎn)地儲備為輔的礦產(chǎn)資源儲備體系。
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